一、增减挂钩指标的产生
上世纪90年代后期开始，一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足问题。
为贯彻落实中发〔2000〕11号文件，国土资源部发布《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号）第一次明确提出建设用地周转指标：县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十条加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。
土地增减挂钩即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
从整个宏观效果来看，土地增减挂钩有这样的作用：有大量集体建设用地远没有得到充分利用，在城乡统筹的方略下，可以做到既通过保护耕地直接保护农业，又充分利用城乡建设用地发展工业和城市、最后间接刺激农业的发展。
增减挂钩本质上是一种建设用地指标置换的工具，其核心是地方**通过村庄整治和农民集中居住的方式，腾挪出宅基地等农村建设用地并复垦为耕地，由此形成建设用地结余指标，使得地方**在既有年度城镇建设用地指标之外，能够在城市近郊征用等量耕地作为城市建设用地，从而实现盘活农村存量集体建设用地，推动城镇化、工业化进程的目的。
二、增减挂钩指标交易收入科目
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第743号）第八条“国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民**、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”
根据《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策的通知》（财综〔2014〕7号）增减挂钩地区试行土地节余指标交易流转的，其土地节余指标交易流转收入应当作为土地出让收入的一部分，全额缴入国库，实行“收支两条线”管理，缴库时填列《**收支分类科目》中的“103014899其他收入”科目。
《2022年**收支分类科目》（103014899）
综上所述，土地增减挂钩指标交易收入应当作为土地出让收入的一部分，属于**性基金收入，纳入**性基金预算管理范畴。
三、增减挂钩指标的调剂
城乡建设用土地增减挂钩指标调剂分为跨省域调剂和省内调剂。
（一）跨省域调剂
依据《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号）文件，增减挂钩节余指标跨省域调剂流程如下：
1. 帮扶省份调入节余指标
帮扶省份省级人民**根据国家下达的城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂任务，于每年11月30日前将确认的调剂任务函告自然资源部。自然资源部汇总确认结果后函告财政部，并抄送国家土地督察机构。帮扶省份自然资源主管部门会同相关部门开展调剂工作，使用调入节余指标进行建设的，应将建新方案通过自然资源部城乡建设用地增减挂钩在线监管系统备案。”
2. 深度贫困地区所在省份调出节余指标
深度贫困地区所在省份省级人民**根据国家下达的节余指标跨省域调剂任务，于每年11月30日前将能够调出的节余指标和涉及的资金总额函告自然资源部，并说明已完成验收情况，附具《增减挂钩节余指标跨省域调出申请表》；暂未完成拆旧复垦验收的，应在完成验收后，及时填写《增减挂钩节余指标跨省域调出完成验收统计表》报自然资源部。
增减挂钩节余指标跨省域调剂的调出地区限定在“三区三州（三区”是指**自治区和青海、四川、甘肃、云南四省藏区及南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区；“三州”是指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）”及其他深度贫困县，这是为了集中力量帮扶深度贫困地区脱贫攻坚。根据经济承担能力，确定北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东等8个省（市）为主要帮扶省份。
3.节余指标使用
（1）节余指标使用和再分配。自然资源部对节余指标调剂使用实行台账管理，进行年度核算。帮扶省份超出国家下达调剂任务增加购买的节余指标，以及调出省份低于国家下达调剂任务减少调出的节余指标，与下一年度调剂任务合并，统筹分配到深度贫困地区。已确认的调入节余指标，帮扶省份可跨年度结转使用，也可与其他计划指标配合使用；已核定的调出节余指标，深度贫困地区满3年未完成拆旧复垦验收的，扣回未完成部分对应的调剂指标和资金。
（2）规范使用规划建设用地规模。帮扶省份调入节余指标增加的规划建设用地规模，以及调出省份调出节余指标减少的规划建设用地规模，应在监管系统中做好备案，作为国土空间规划编制中约束性指标调整的依据。
增减挂钩节余指标跨省域调剂由国家统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，实现节余指标调剂的资金区域整体平衡。
自然资源部根据有关省（区、市）经济发展、土地利用和贫困人口分布等情况，经国务院同意将调剂任务下达相关省（区、市）。
同时，考虑到深度贫困地区多为生态环境脆弱区域，按照生态文明建设要求，增减挂钩拆旧复垦区域应按宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦。
调剂资金分两个阶段向调出省份支出，核定资金总额后支出70%调剂资金；确认完成拆旧复垦安置后，再支出剩余30%调剂资金。
增减挂钩节余指标跨省域调剂要按照生态优先、绿色发展要求，落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，加强国土空间用途管制，发挥国土空间规划的引导和约束作用，优化配置区域城乡土地资源，保持土地产权关系稳定。各有关省（区、市）统筹组织本地区跨省域调剂有关工作，并做好与省域内城乡建设用地增减挂钩的协调工作。
4.节余指标调剂监测监管
（1）强化实施监管责任。省级自然资源主管部门要加强对节余指标跨省域调剂工作的组织监管，并对拆旧复垦安置项目、建新项目以及备案信息的真实性、合法性负责。
帮扶省份要落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，合理安排跨省域调剂节余指标，尽量不占或少占优质耕地。深度贫困地区要充分尊重农民意愿，坚决杜绝强制拆建；要按照严格保护生态环境和历史文化风貌的要求，因地制宜开展拆旧复垦安置，防止盲目推进。
（2）健全日常监测监管制度。自然资源部对节余指标调剂任务完成情况定期开展监督检查评估，结果作为节余指标调剂任务安排的测算依据。国家土地督察机构要加强跟踪督察力度，各级自然资源主管部门要加强日常动态巡查，及时发现并督促纠正查处弄虚作假等违法违规行为。
（二）省域内调剂
因各省份区域情况不一，一般各省份按照中央有关政策，制定切合本省的省域内调剂相关政策文件，以下以四川省为例。
2016年4月，成都高新区以每公顷442.5万元的价格使用巴中市300公顷增减挂钩节余指标，总金额达13亿元，全部用于巴中的扶贫开发。这是国土资源部印发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》后，全国首例增减挂钩节余指标在省域内流转使用。
《四川省人民**办公厅关于优化城乡建设用地增减挂钩试点改革的意见》（川办发〔2015〕69号）“允许符合条件的地方在省域范围内设置挂钩项目区。为扎实推进精准扶贫，对纳入《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》连片特困地区中的秦巴山区、乌蒙山区等区域，纳入国家相关规划的生态**搬迁地区，以及其他经国土资源部批准的地区，在保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，部分结余指标可优先在市域范围内挂钩使用，也可在省域范围内挂钩使用。”
《四川省自然资源厅关于跨省域补充耕地国家统筹和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂工作的实施意见》（川自然资友 〔2019〕10号）“深度贫困地区根据脱贫攻坚和增减挂钩实施进展情况，提出需调出的节余指标规模，经市（州）人民**同意后，报自然资源，原则上每年超过两次。自然资源厅将全省需要调剂的节余指标和资金总额上报省**，由省**函告自然资源部经省**同意后，自然资源厅结合自然资源部每年下达的跨省城调剂节余指标任务、全省脱贫攻坚和乡村振兴实际情况，并主要依据各地增减挂钩批准规模、实施进度、验收情况和总体工作状况，将跨省域调出节余指任务明确到市（州）、县（市、区）、各市（州）根据省上下达的节余指标跨省域调剂任务，经市（州）民**同意后，于每年10月31日前将能够调出的节余指标和涉及的资金总额上报自然资源厅，并说明已完成验收情况，附具《增减挂钩节余指标跨省域调出申请表》；暂未完成拆旧复垦验收的，应在完成验收后，及时填写《增减挂钩节余指标跨省域调出完成验收统计表》报自然资源厅。”
四川省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转信息平台已正式上线运行，并在“四川省国土资源厅门户网站”和“四川省土地矿权交易信息网”开设“四川省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转信息平台（http://202.61.89.138:8080/FlowInfo/Home/Index）”专栏。该平台主要实现各市（州）及县（市、区）增减挂钩项目已交割节余指标信息、节余指标流转协议公示、申请转出信息、申请转入信息和相关政策等重要信息的录入、查询和导出等功能，具体界面如下：
四、实施流程
以县乡为例，根据《四川省自然资源厅关于进一步改进和优化城乡建设用地增减挂钩管理工作的通知》（川自然资发〔2019〕44号）文件，增减挂钩实施过程中各级各部门的职责、实施区域管理、验收程序和方式如下：
（一）实施过程中各级各部门的职责
1.乡镇人民**作为増增减挂钩责任主体。主要负责组织编制和申报增挂钩项目区实施规划，组织实施拆旧复垦和农民集中安置建新，落实复垦后耕地的管护和有效利用等工作。
2.县级自然资源主管部门主要负责提供基础资料、技术指导和土地变更调查、确权登记及在线备案，复垦后耕地管护利用的监督管理等工作。
3.县级人民**主要负责工程项目的立项、验收和监督管理，实施规划审核和验收，组织协调等工作。
4.市级自然资源主管部门主要负责实施规划执行情况的监督管理，配合自然资源厅开展联合核查和抽查评估等工作。
5.市级人民**主要负责辖区范围内增减挂钩工作的统筹管理，统筹组织节余指标跨区堿流转，审批农民集中安置建新区实施方案等工作。
6.自然资源厅主要负责全省增减挂钩工作的组织、协调和监管；制定相关政策和技术规定，分解下达减挂钩指；负责审批项目区实施规划，组织开展省联合查核定增减挂钩节余指标；负责增减挂钩在线备案和监督管理，组织开展项目抽查评估；委托有关事业单位完成增减挂钩技术性、事务性工作。
（二）项目区域规划管理
1.实施规划编制。乡镇人民**组织编制实施规划，主要包括拆旧复垦方案和农民集中安置建设新方案。
2.优化拆旧复垦区设置。乡镇人民**在编制增减挂钩项目拆旧复垦方案时，以乡镇为单位，可将所有复核拆旧地块核定条件和具备复垦潜力的拆旧地块，作为拆旧复垦潜力规模，全部纳入拆旧复垦区设置，并依据下达的增减挂钩规模，明确项目区拆旧复垦控制规模，作为拆旧复垦规模上限，但单个项目不得突破30公顷。
3.规范编制农民集中安置建设方案。乡镇人民**组织编制农民集中安置建设新方案，应当事先依法征求农民意愿、开展选址论证、履行公开公示等相关程序。
4.优化农民集中安置建设区指标管理。在实施规划批复时，按照申报的项目区拆旧复垦总规模的30％予以暂扣，统一预留用于农民集中安置建新区建设，节余部分留用于项目区农村集体经济组织，专门用于调剂“一户一宅”宅基地或用于乡村振兴、农村新产业新业态等发展用地。
在实施规划验收时，按实际拆旧复总规模的30％进行核算。农民集中安置建新区建设使用指标不足实际拆旧复垦总规模30％的，按30％扣减；使用指标超出30％的，据实核算并从项目总节余指标中扣除；仍不够扣除的，从所属市（州）、县（市、区）、乡镇范围内其他项目节余指标中扣除。在使用节余的预留指标以及节余指标用于农村农业发展不需征为国有的，由乡镇人民**编制建新区实施方案，明确建新具体规模和准确范围，经县级人民**审核同意并报市级人民**审批后，在30日内报自然资源厅备案。建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。
5. 严格农民集中安置建新区管理。要按照国土空间规划编制的统一安排部署，抓好村规划编制工作。农民集中安置建新区必须符合国土空间规划、村规划，或符合城乡规划和土地利用总体规划。
6. 精简实施规划审批上报材料。
7. 允许有条件预支使用深度贫困地区节余指标。鼓励各地购买深度贫困地区节余指标。深度贫困地区节余指标，可按不超过单个项目节余指标的30%，预支用于省内流转交易，但一个县全年预支规模不得超过1000亩。
（三）项目区验收程序和方式
1. 乡镇**申报验收。项目区复垦和农民集中安置建新竣工后，由乡镇人民**申报验收，申报验收必须符合有关要求，项目资料齐全并整理归档。
2. 县级人民**组织验收。对乡镇申报验收的项目区，县级人民**组织自然资源、农业农村、住建、水利等有关部门和相关专家组成联合验收组，对项目区工程项目及实施规划进行验收，并形成验收意见。验收组要采用100%全覆盖方式开展项目验收，并对项目的合法性、真实性、准确性负责。验收通过的，县级人民**报市自然资源主管部门同意后，转报自然资源厅开展核查。
3. 省、市开展联合核查。自然资源厅委托相关事业单位牵头组建核查组，会同市级自然资源主管部门等相关部门开展联合核查。核查组采取内、外业相结合的方式，对项目区拆旧复垦地块、安置建新区新建地块实行100%全覆盖核查，重点对拆旧复垦真实性、面积准确性、复垦质量、农民安置情况、节余指标等进行核查。
4. 优化和简化验收核查需要提交的资料。
五、“十四五”预期规划
2021年2月21日，《**中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年1月4日），即2021年中央一号文件正式发布，这是我国“十四五”时期的第一份中央一号文件。第二十一条 深入推进农村改革。“完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式。加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。规范开展房地一体宅基地日常登记颁证工作。规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。”为“十四五”时期城乡建设用地增减挂钩指明了方向。
六、增减挂钩在片区开发中的体现
目前片区开发一般类型片区开发项目投资回报的逻辑是通过对合作区域内进行规划设计、投资建设及运营维护，实现合作区域内整体要素的升值增值，进而实现项目整体的自平衡。增减挂钩指标交易收入在片区开发项目也有体现，尤其是部分EOD项目，也有以土地治理为主要实施内容的区域综合治理项目落地。